ELEMENTOS CENTRAIS PARA A REGULAMENTAÇÃO FEDERAL DO LICENCIAMENTO


ELEMENTOS CENTRAIS PARA A REGULAMENTAÇÃO FEDERAL DO LICENCIAMENTO

Central elements for the regulation of environmental licensing in Brazil Revista de Direito Ambiental | vol. 82/2016 | p. 77 - 100 | Abr - Jun / 2016 DTR201620504

Nilvo Luiz Alves da Silva Mestre em Ecologia (UFRGS, Brasil) e em Desenvolvimento Sustentável (UCL, Reino Unido), consultor, ocupou os cargos de Diretor-presidente da Fundação de Proteção Ambiental do Rio Grande do Sul, Diretor de Licenciamento e Qualidade Ambiental do Ibama, trabalhou no Programa de Meio Ambiente das Nações Unidas (Quênia) e Engenheiro Químico. nilvo.silva@gmail.com

Sílvia Cappelli Presidente do Comitê Brasileiro da UICN, Diretora da Escola da Abrampa e Diretora do Instituto o Direito por um Planeta Verde. Coordenadora da Revista de Direito Ambiental, Thomson Reuters, Revista dos Tribunais. Coordenadora acadêmica do curso de especialização em direito ambiental da UFRGS. Professora de Direito Ambiental. Procuradora de Justiça. silvia.cappelli@gmail.com

Área do Direito: Ambiental Resumo: Este artigo se propõe a eleger alguns pontos essenciais para o aprimoramento do licenciamento ambiental no Brasil, propondo os elementos centrais para a regulamentação do instituto, contribuindo para a discussão, a partir da análise de projetos de lei no Senado Federal e Câmara dos Deputados, bem como da proposta de resolução apresentada pela Associação das Entidades Estaduais de Meio Ambiente – Abema ao Conama. Nesse sentido, trata do conceito de impacto ambiental significativo para identificar os casos de licenciamento que devem ser realizados com exigência de estudo de impacto ambiental, propondo a necessidade de desenvolvimento de zoneamentos ambientais e apresentando um exemplo de questionário de triagem para identificação dos casos de potencial impacto significativo. Abrange a necessidade do fortalecimento dos direitos de informação e participação popular e aborda a relação do órgão licenciador com as instituições externas ao Sisnama, diferenciando-as das autorizações prévias e da manifestação de órgãos de outros entes da federação. Por fim, trata da necessidade de incorporação e abordagem de temas socioambientais no nível estratégico.

Palavras-chave: Licenciamento ambiental - Impacto ambiental significativo - Direito à informação - Direito de participação - Órgãos intervenientes. Abstract: This article proposes and explores central elements for the improvement of the legislation on environmental licensing in Brazil. It intends to contribute to the many ongoing initiatives which it analyses and discusses, including the ones in the Brazilian Low Chamber (Câmara Federal), Senate (Senado), and in the Brazilian Environmental Council (Conama). It deals with the concept of significance of environmental impact in order to identify the cases in which the elaboration of environmental impact Assessment should be compulsory. For that purpose, it argues for the need to develop environmental zonings and proposes an example of a screening questionnaire. It also argues for the strengthening of rights to information and participation and explores the relationship between licensing institutions and other specialized institutions outside the Brazilian Environmental System (Sisnama). In the latter, it differentiates between compulsory (previous) authorizations and manifestation of institutions from different levels in the Brazilian Federation. Finally, it calls attention to the need to establish a formal and compulsory process for the incorporation of social and environmental issues at strategic, policy and programme development level in Brazil.

Keywords: Environmental licensing - Significant environmental impact - Right to information and participation - Intervening institutions. Sumário:

1Introdução - 2Identificação de atividade/empreendimento potencialmente capaz de causar significativa degradação ambiental - 3Direito à informação, à participação, transparência e publicidade - 4Relação do órgão licenciador com as instituições externas ao Sisnama - 5A necessidade de incorporação e abordagem de temas socioambientais em nível estratégico - 6Conclusão: os elementos centrais da regulamentação do licenciamento - 7Bibliografia - 8Anexo

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1 Introdução

O licenciamento ambiental tem sido criticado, tanto por empreendedores públicos e privados, quanto por instituições voltadas à proteção ambiental e a temas socioambientais. Por um lado, visto como "obstáculo ao desenvolvimento" e, por outro, como pouco transparente e ineficaz.

Apesar de os problemas da operação do licenciamento estarem ligados a uma série de fatores, as discussões têm focado na mudança da regulamentação. Várias das limitações na aplicação do licenciamento são externas a ele e não dizem respeito à regulamentação: baixas capacidade (em quantidade e qualidade) e autonomia das instituições de meio ambiente, investimentos insuficientes para produção de conhecimento e para criação de referências de planejamento para a operação dos licenciamentos individuais (como zoneamentos ambientais) e a persistência de políticas e programas setoriais (transporte, energia, etc.) que ignoram temas socioambientais, centrais no processo de licenciamento dos projetos que delas derivam.

No que se refere especificamente à legislação ambiental sobre o licenciamento, ela pode ser criticada por ser excessivamente conceitual e principiológica, carente de regras que determinem ações ou abstenções. Além disso, está repleta de conceitos jurídicos indeterminados, gerando uma série de discussões sobre a natureza jurídica das licenças e sobre a existência ou não de discricionariedade nas decisões dos órgãos gestores. Outros aspectos críticos se somam, como: (a) os critérios para a repartição de competências na LC 140/2011, (b) o relacionamento com outorgas setoriais, (c) a intervenção dos demais entes federativos e dos órgãos não integrantes do Sisnama, (d) o elenco dos casos de obrigatoriedade do EIA/Rima, (d) o acesso à informação, a participação e controle sociais.

Entretanto, são poucos os diagnósticos estruturados sobre os principais problemas da regulamentação existente e de propostas de aprimoramento que se baseiem nestes diagnósticos. Destacam-se, entre eles, os recentes levantamentos realizados pela FGV Escola de Direito1 e Duarte et al (2016),2 as propostas apresentadas pela Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema)3 e pela Confederação Nacional da Indústria (CNI),4 ambos do ano de 2013.

A grande maioria das propostas de alteração da regulamentação existente (na Câmara Federal,5 no Senado6 e no Conama)7 tem como centro a ideia de agilização dos processos de licenciamento. Em geral, também, não há um diagnóstico claro que as sustente e tampouco avaliações das consequências das proposições de retiradas de várias salvaguardas.8 Estas proposições parecem centrar-se na adaptação das regras com o objetivo de contornar as limitações e dificuldades das instituições ambientais e das práticas setoriais (como já apontado acima). É curioso observar que mesmo a proposta apresentada pela Abema ao Conama (e que neste momento baliza a discussão no Conselho) não está baseada no diagnóstico e nas recomendações apresentadas pela entidade (ver nota 4).

É importante destacar que, no momento em que este artigo é escrito, as diferentes propostas de mudança do regramento sobre o licenciamento ambiental tramitam em paralelo em seus diferentes fóruns (Câmara, Senado e Conama) e não é claro como estes processos poderão ter desfecho. Mesmo no âmbito da Câmara Federal, novos substitutivos estão sendo produzidos com pouca transparência e discussão pública insuficiente.9

De qualquer forma, mesmo com o quadro dinâmico e imprevisível, nosso objetivo é colaborar com o que consideramos essencial para o aprimoramento das regras de licenciamento, com base na experiência dos autores e nos diagnósticos recentes disponíveis, esperando que as propostas de projetos de lei, de resolução do Conama e as necessárias discussões públicas as tomem em consideração. 2 Identificação de atividade/empreendimento potencialmente capaz de causar significativa degradação ambiental

A Constituição Federal estabelece no inc. IV do § 1.o do art. 225:

"exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;"

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Portanto, a própria Constituição Federal estabelece o critério para a identificação dos casos em que deva haver a exigência dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA). A definição de metodologia/procedimento para identificação de potencial impacto ambiental significativo representa o ponto de partida da regulamentação federal.

Diagrama 1 Procedimento/metodologia para identificação de potencial de impacto significativo (ou potencial de causar significativa degradação ambiental) deve ser o ponto de partida para a regulamentação federal do licenciamento. A regra deve definir "Quem e como".

A nosso ver, a Constituição Federal indica o critério central, não somente para a definição dos estudos prévios, mas também para a definição da "arquitetura" do licenciamento.10 Isto é de fato o que propõem alguns dos projetos de lei apresentados na Câmara Federal como o substitutivo do Deputado Ricardo Trípoli ao PL 3.279/2004, PL 5.716/2013 e PL 1.546/2015.11 Entretanto, outras propostas, incluindo aquela apresentada pela Abema e sendo discutida no Conama, sequer se propõem a tratar do tema.

A necessidade de clareza sobre a definição do que seja impacto ambiental significativo é corroborada pelos levantamentos mencionados. Em particular, o levantamento realizado pela FGV (ver nota 2) demonstra que a ausência desta definição se constitui em uma limitação importante para a aplicação do licenciamento no país (não há qualquer regra no âmbito dos Estados ou do Governo Federal que trate do tema).

Hoje, a Res. 1/86 apresenta listagem de tipologias de atividades/empreendimentos onde há a obrigatoriedade da exigência de EIA/Rima. Tendo a Constituição Federal como pano de fundo, a lista de tipologias do art. 2.o da Res. Conama 1/86 pode ser entendida como a identificação de tipologias que, pelas suas características intrínsecas (potencial poluidor ou grau de utilização de recursos naturais) e independentemente das características do ambiente onde se pretendem localizar, sempre implicarão potencial de impacto significativo.

Entretanto, a avaliação sobre a existência ou não de potencial de impacto significativo ao meio ambiente não pode prescindir da consideração do ambiente concreto proposto para localização de atividades ou empreendimentos e de suas características (fragilidade, biodiversidade, serviços ambientais, etc.).12 Em outras palavras, para a identificação de potencial de impacto ambiental (significativo ou não) é preciso olhar também para o território e suas características socioambientais.

Portanto, o aprimoramento da Res. 1/86 deve envolver a elaboração de metodologia para identificação do potencial de impacto ambiental.13 E esta, por óbvio, deve ir além das características das atividades/empreendimentos e considerar de forma robusta as características do(s) ambiente(s) propostos para localização e operação das atividades/empreendimentos.

Portanto, a identificação da existência de potencial de impacto significativo deve envolver:

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"# Tipologias de empreendimentos de acordo com potencial poluidor e porte, (características intrínsecas da atividade ou empreendimento) de forma similar ao estabelecido na Res. Conama 1/86;

# Consideração do território: características socioambientais do local/região/área proposta para atividade ou empreendimento (muitas vezes chamada de fator locacional)".

Alguns dos projetos de lei da Câmara Federal propõem metodologias neste sentido, em particular tomando Zoneamentos Ecológicos Econômicos (ZEEs) como uma das bases para a identificação de potenciais impactos significativos14 (ver discussão no item 5 abaixo). Já a proposta apresentada pela Abema ao Conama para revisão das Resoluções 1/86 e 237/97 (a exemplo do PL 8.062/2014 apresentado pelo Dep. Alceu Moreira) sequer trata do tema e representa um claro retrocesso em relação à regra atual ao propor a revogação da Res. 1/86 e remeter a definição dos casos de EIA para regulamentação por cada Estado individualmente.15

Uma das possibilidades de aprimoramento da Res. 1/86 poderia envolver, por exemplo:

"# A revisão da lista de tipologias de empreendimentos ou atividades (que pelo seu alto potencial poluidor sempre necessitarão da elaboração de EIA);

# A definição de um processo de screening ou triagem para definição da existência ou não de potencial impacto significativo (exigência ou não de EIA) para as demais tipologias e portes, em dependência principalmente das características socioambientais das alternativas locacionais propostas para a implantação do empreendimento ou atividade".16

O Anexo I traz um exemplo de questionário de triagem para EIA (o que equivale a um questionário para identificação de potencial impacto significativo, utilizando critérios socioambientais). Tendo em vista a complexidade e os custos do processo de elaboração de ZEEs, zoneamentos ambientais mais simples, incorporando os elementos indicados no questionário de triagem do Anexo I, poderiam também servir de base para a metodologia de identificação do potencial de impacto ambiental. 3 Direito à informação, à participação, transparência e publicidade

A publicidade é a regra nos licenciamentos e nos estudos ambientais, incluindo o EIA/Rima, por previsão constitucional.17 Dela decorrem os direitos de acesso, como o direito à informação e o direito de participação,18 além do acesso à Justiça. A informação é essencial para a operação do direito. Sem informação e participação informada, não há possibilidade de adequada tutela a nenhum direito. Considerando-se a indeterminabilidade dos sujeitos do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, ter informação e participação adequadas é fundamental para o exercício desse direito difuso. Por outro lado, decisões administrativas adotadas sem publicidade ou sem participação pública, considerando que a regra constitucional é a publicidade, são inconstitucionais e ilegais, exceto nos casos de sigilo legal.

No plano internacional, preocupados com a garantia de acesso qualificado às informações ambientais, a participação popular e o acesso à Justiça, países da América Latina e Caribe estão trabalhando em uma proposta de convenção regional sobre os direitos de acesso em temas ambientais,19 divulgação periódica sobre o estado do meio ambiente, registro de emissões e de poluentes, público e acessível, tudo em forma digital. Em relação ao acesso à informação, a proposta prevê que deverá ser livre, sem justificativa de interesse especial, ampla, de forma rápida e com direito a recurso. Também estipula a criação de um sistema de informação ambiental atualizado, acessível ao público, com facilitação de acesso, especialmente a grupos ou pessoas vulneráveis. A informação deverá ser gratuita, ressalvados os custos de reprodução e envio. O sigilo, excepcional, ocorrerá quando a informação afetar: (a) os direitos das pessoas, especialmente saúde, segurança ou esfera da vida privada, (b) a segurança ou interesse nacional, especialmente defesa nacional, a ordem pública ou as relações internacionais, (c) a proteção do meio ambiente, (d) quando a informação solicitada esteja classificada como secreta ou confidencial pela legislação. Entretanto, a informação sobre a saúde e segurança humana e ambiental não pode ser considerada confidencial. Toda a exceção deve ser interpretada de forma restritiva, dentro do princípio da legalidade, com o ônus da prova para a autoridade competente.

O Brasil conta com suficientes leis sobre os direitos de participação e informação20e o tema transparência aparece como prioritário para o Governo Federal, já que consta do seu terceiro plano de ação - parceria para o governo aberto, que está em elaboração.21 Tratando-se de direito difuso,

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não é necessária a comprovação de interesse para que a informação seja fornecida. A regulamentação deve fixar prazo para o gestor ambiental fornecer a informação, recurso em caso de não fornecimento, bem como sua gratuidade.

Se a legislação é suficiente, nem por isso se pode afirmar que tudo vai bem. Ao contrário, processos decisórios sobre políticas, projetos e obras, especialmente de infraestrutura, muitas vezes são conduzidos sem transparência e participação social adequadas.

Segundo pesquisa que colheu a percepção dos profissionais atuantes em licenciamento (ver nota 3), a audiência pública foi considerada insatisfatória como espaço de participação da sociedade, requerendo grandes alterações, e a participação pública durante a realização do EIA, muito insatisfatória, precisando ser completamente modificada.

Como comentado anteriormente, há vários projetos de lei em tramitação22 e uma proposta de resolução da Abema ao Conama,23 que serão comentados a seguir.

A proposta de resolução elaborada pela Abema foi objeto de consulta pública pelo Conama,24 com um prazo muito reduzido para manifestações,25 gerando críticas de diversas ONGs e Ministério Público.26 De fato, não se pode reconhecer como atendendo ao seu escopo uma consulta pública para colher críticas e sugestões sobre tema tão importante, a partir de proposta que altera substancialmente o licenciamento, com apenas quatro dias úteis para manifestação.

Além do prazo exíguo da consulta pública, o texto dificulta a compreensão do seu real alcance. A metodologia para o enquadramento no licenciamento e exigência ou dispensa do EIA/Rima depende da classificação baseada na tipologia e porte dos empreendimentos,27 e sua ausência no texto ou no anexo descumpre o princípio da participação informada. Dessa forma, a discussão se limita a aspectos conceituais e procedimentais, não fornecendo parâmetros que permitam definir o enquadramento.

O tema do acesso à informação e participação na proposta atual da Abema é apresentado em passagens dispersas como nos considerandos, na previsão do EIA/Rima (Cap. II, seção II, art. 18), no banco de dados e informações georreferenciadas (Cap. II, seção III, arts. 19 a 22), no procedimento de licenciamento trifásico e unificado (Cap. III, seção I, art. 23, § 3.o), na responsabilidade do empreendedor por informações falsas no licenciamento por adesão e compromisso - LAC (Cap. III, seção II, art. 35, § 2.o), e em menção específica ao acesso e disponibilização de informações no licenciamento, nas disposições finais e transitórias (Cap. IV, art. 43).

Para a boa compreensão e aplicação futura, seria fundamental que a proposta tratasse desse tema em destaque, criando-se uma seção específica para o acesso à informação e participação. Nesse sentido, o substitutivo do Dep. Trípoli está mais organizado, mantendo um capítulo próprio para a disponibilização das informações ao público. Além de repetir a obrigatoriedade de publicação da aprovação, rejeição e renovação das licenças no Diário Oficial, vai além, indicando a necessidade de disponibilizar a consulta pela Internet das principais peças do procedimento de licenciamento.

As audiências públicas, na proposta do Conama, em nada inovam. Aliás, retrocedem, sendo limitadas às hipóteses de EIA/Rima, sem casos de obrigatoriedade nem sanção pela ausência de realização.

É importante que haja outros instrumentos de participação no licenciamento. Quanto às audiências públicas, o ideal é que a participação ocorra em momento que permita o exercício de influência real, adequada às características sociais, econômicas, culturais, geográficas da população, ou seja, quando ainda haja alternativas possíveis ao projeto ou empreendimento. Caso a manifestação do público não seja acolhida, deve haver resposta fundamentada e escrita.

O Conama deveria aproveitar a oportunidade para, acolhendo demandas de diversos setores que afirmam a insuficiência das audiências públicas para o debate necessário, sua realização tardia e pouco eficaz, inserir novos instrumentos, fora do EIA, para permitir a participação pública no licenciamento. Nesse sentido, adotar outros instrumentos como os preconizados pela Res. ANTT 3.705/11,28 a saber: a tomada de subsídio, reunião pública e consulta pública, além da audiência pública, seriam fundamentais. Na hipótese de o empreendimento causar impactos em terras indígenas, de acordo com a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT,

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aprovada pelo Congresso Nacional pelo Dec. 143/2002 e promulgada pelo Dec. 5.051/2004, necessária a realização da consulta prévia, livre e informada da população atingida.29 O momento da participação também não deve ficar restrito ao EIA, podendo ser anterior à publicação do termo de referência, durante e depois do licenciamento, para renovação da LO, por exemplo.

A proposta de resolução também contempla a criação facultativa de um banco de dados e informações ambientais georreferenciadas.30 Seus dados e informações, validados pelo órgão ambiental, seriam provenientes de estudos ambientais em licenciamentos, estudos, planos e projetos pelos órgãos do Sisnama, do SNRH, do SNUC e demais órgãos e entidades públicas federais, distritais, estaduais e municipais, e estudos de instituições de ensino e pesquisa, de ONGs e instituições privadas. O substitutivo do Dep. Trípoli, também prevê o banco de dados, no âmbito do Sinima, inclusive para os estudos rejeitados, com dados em separado.31 Importante a validação e gerenciamento pelo Poder Público já que incumbe a este resguardar a publicidade. Deverá haver a previsão normativa da obrigatoriedade e mecanismos para manter as informações atualizadas, georreferenciados e compatíveis com a escala do empreendimento. Ao Sinima incumbe integrar a informação disponível em todas as esferas da Federação.

É elogiável e econômico permitir-se a utilização do conhecimento já produzido, inclusive para facilitar a análise de impactos sinérgicos, mas é importante limitar a possibilidade de utilização da base de dados exclusivamente para o diagnóstico ambiental das áreas de influência do projeto, tudo para evitar simples cópia do já produzido em outros estudos.32

Os Projetos de Lei na Câmara Federal, por sua vez, trazem, em geral, novas demandas em relação à transparência e ao acesso à informação. Entretanto, não estabelecem a obrigatoriedade dos novos mecanismos propostos.

O substitutivo ao PL 3.729/2004 do Dep. Trípoli prevê audiência pública para os casos de EIA/Rima e consultas públicas por meio da Internet para a definição do termo de referência, antes da emissão da LP e antes da renovação da LO. Além disso, as consultas públicas podem ser determinadas pela autoridade licenciadora quando julgar pertinente e de comum acordo com o empreendedor.33

Em geral, nos projetos de lei, as audiências públicas são propostas para os casos de licenciamento envolvendo a realização de EIA/Rima.34 O PL 654/2015 propõe diversos retrocessos graves e, em particular ao tema aqui referido, sequer prevê a realização de audiências públicas para empreendimentos com significativo impacto ambiental, com patente inconstitucionalidade.

A proposta de Resolução da Abema ao Conama, por sua vez, prevê a suficiência de disponibilização digital do EIA sem considerar que grande parte das pessoas e comunidades que serão submetidas aos efeitos do empreendimento/atividade avaliado não está socialmente organizada, é vulnerável/hipossuficiente ou não tem acesso à Internet. Embora seja louvável a preocupação com a digitalização e disseminação das informações, nossa realidade determina que o acesso à informação seja de amplo espectro, a contemplar a maioria da população não suficientemente organizada para buscar a informação, de maneira que tal substituição é inaceitável sob o ponto de vista da garantia constitucional da publicidade.35

Outro grande problema é não fixar os casos de obrigatoriedade de realização de audiência pública,36 deixando para uma regulamentação específica. Por que não utilizar os parâmetros da regulamentação existente,37 garantindo prazo para a apresentação de comentários escritos e solicitação de audiência pública, bem como a sanção por sua não realização quando solicitada?

Sugerimos a criação de uma seção específica na proposta de resolução do Conama em que o acesso à informação e a participação sejam contemplados de forma ampla, não somente audiências públicas e comentários escritos em sede de EIA/Rima. Isso implica a inclusão de novos instrumentos, como a tomada de subsídio, a reunião participativa, a consulta pública e a consulta prévia, livre e informada prevista na Convenção 169 da OIT.38

Dessa forma, a participação pública ou especializada não ficaria restrita às atuais audiências públicas, podendo alcançar inclusive a elaboração dos termos de referência e o acompanhamento para a renovação de licenças.

Assim, para aprimorar o licenciamento e o EIA/Rima é fundamental garantir (a) a obrigatoriedade da disponibilização por parte dos órgãos licenciadores de amplo acesso à informação sobre todo o

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processo de licenciamento ou sobre as suas principais etapas e documentos, incluindo aqueles envolvidos na relação entre órgão licenciador e os órgãos intervenientes e entes federativos; (b) a realização de consultas já a partir dos termos de referência, passando pelo conteúdo e aprovação dos estudos; e (c) obrigatoriedade e definição das regras para realização de audiências públicas e sanção para o descumprimento. 4 Relação do órgão licenciador com as instituições externas ao Sisnama

Trata-se aqui de discutir a natureza da intervenção dos outros órgãos ambientais pertencentes a entes federativos que não sejam o licenciador e também dos chamados órgãos intervenientes, aqueles que, não pertencendo ao Sisnama, vinculam-se com o bem ou a área afetada pela atividade ou obra e, ainda, pela população vulnerável afetada (quilombolas, indígenas, pescadores, etc.).

Verifica-se, de plano, tratar-se de uma questão complexa, porque a LC 140/2011, ao afirmar que os entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, não previu a participação dos órgãos intervenientes não integrantes do Sisnama, nem excepcionou as situações jurídicas em que o licenciamento depende de autorizações administrativas prévias. A nosso ver, existem três situações jurídicas distintas.

A primeira diz respeito à relação entre diferentes entes da Federação. A competência para o licenciamento é comum, prevista no art. 23 da CF (LGL19883). A LC 140/2011 regulamentou o parágrafo único do art. 23, determinando competências específicas para a União através da listagem de atividades e para os Municípios, repetindo o conceito de impacto local.

A LC 140/2011 se dirige explicitamente aos demais entes da Federação e não aos órgãos intervenientes externos ao Conama. Assim, o caráter não vinculante poderia se justificar, porque a Lei Complementar, ao repartir a competência, assegura a oitiva dos outros entes da Federação interessados/afetados, mas a competência para o licenciamento é determinada a apenas um dos órgãos ambientais pertencentes a uma das esferas de poder.

A segunda diz respeito aos órgãos intervenientes não integrantes do Sisnama e ao tema dos impactos ambientais e sociais. Não se pode afastar a manifestação dos órgãos intervenientes especializados na tutela ou administração de bens ambientais afetados pelo empreendimento ou obra licenciada. É o caso, por exemplo, do IPHAN ou da Funai. Sendo tais órgãos especializados, seus pareceres técnicos, desde que relacionados aos impactos derivados do licenciamento em que ocorrerá a intervenção, à luz do princípio da legalidade e da motivação dos atos administrativos, devem ser vinculantes. Não há como refutar o argumento especializado do órgão interveniente quando houver nexo causal com o impacto investigado no licenciamento. Entendemos que dispensar o parecer do interveniente por razões que não técnicas, mas políticas, por exemplo, enseja o questionamento judicial da decisão, já que incide a discricionariedade técnica no licenciamento. Apenas o princípio da proporcionalidade, devidamente fundamentado e comprovado, justificaria a redução do proposto na intervenção do órgão especializado. Porém, tal ponderação deve ser feita no caso concreto, não podendo encontrar solução genérica no texto legal, especialmente para afastar a tutela, o que seria um retrocesso.39

A terceira e última hipótese deriva dos casos em que a lei exige prévia autorização, como na outorga de recursos hídricos, autorização de pesquisa ou lavra, autorizações urbanísticas etc. Aqui não há que se falar em órgão interveniente. As autorizações não se confundem com o licenciamento, são autônomas e condição prévia ao licenciamento.

Dessa forma, não importa que os projetos de lei e a proposta de resolução ao Conama afirmem que a manifestação dos órgãos intervenientes não vincula. Havendo nexo causal entre o impacto objeto da manifestação e o licenciamento, a única justificativa para afastar os argumentos seria o princípio da proporcionalidade.

Em suma, defendemos que o aprimoramento da regulamentação do licenciamento traga regras claras para a relação entre órgãos licenciadores e os órgãos intervenientes cujas atribuições incidam sobre bens/áreas afetadas direta ou diretamente pelos impactos das atividades/empreendimentos avaliados. Tais consultas seriam obrigatórias e seu aceite ou refutação, como qualquer ato administrativo, deve ser fundamentado tecnicamente. 5 A necessidade de incorporação e abordagem de temas socioambientais em nível estratégico

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A produção de referências a partir de avaliações estratégicas de políticas e programas setoriais (energia, transportes, etc.) e de planejamento/ordenamento territorial é essencial para que o licenciamento individual de projetos individuais ganhe maior sentido, seja mais transparente e previsível.

A necessidade de abordagens estratégicas de temas socioambientais se dá, tanto na formulação de políticas/planos/programas setoriais (energia, transporte, agricultura etc.), quanto na atuação do próprio setor de meio ambiente. Licenciamento ambiental, o instrumento da política nacional de meio ambiente mais utilizado e focado na avaliação de projetos individuais, não tem capacidade e nem foi pensado para dar resposta aos temas maiores na relação entre meio ambiente e desenvolvimento. Ele é, em verdade, um instrumento para operar estas orientações mais estratégicas e a ausência destas é um dos principais limitadores da efetividade da aplicação do licenciamento ambiental no país. Este é um aspecto importante dos levantamentos e diagnósticos recentes sobre a prática do licenciamento mencionados anteriormente (ver notas 2, 3, 4 e 5).

É importante garantir que não somente os projetos individuais incorporem meio ambiente no seu planejamento, instalação e operação, mas também que as políticas, planos e programas setoriais e de desenvolvimento (de onde normalmente derivam os projetos individuais a serem licenciados) o façam em primeiro lugar. Ao abordar os temas ambientais nas fases iniciais de planejamento há a possibilidade real de incorporação dos temas socioambientais e maior oportunidade para incorporação de fato dos processos de participação e de seus conteúdos, em particular daqueles grupos sociais potencialmente afetados pelo que está sendo planejado.

A obrigatoriedade de Avaliações Ambientais Estratégicas (AAEs) de políticas/planos/programas setoriais é uma novidade importante trazida em alguns dos projetos de lei na Câmara Federal,40 em particular no PL 3.729/2004, substitutivo do Deputado Ricardo Tripoli aprovado na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável no segundo semestre de 2015. A obrigatoriedade da AAE é proposta através da alteração da Lei 6.938/1981 e, portanto, não está no escopo das discussões de revisão das Resoluções 1/86 e 327/97 no Conama.

Apesar da obrigatoriedade ser positiva, AAEs não podem, como também proposto nos projetos de lei, justificar a dispensa licenciamentos e ou da realização de EIAs de projetos individuais e tampouco a possibilidade de licenciamentos conjuntos de obras com potencial de significativo impacto ambiental (PL 3.729/2004 e PL 1.546/2015). A AAE de políticas, planos e programas não pode ser vista como substituta dos EIA de atividades/empreendimentos individuais. São instrumentos com objetivos, escalas e tempos distintos. A proposição de obrigatoriedade da realização de AAE para políticas, planos e programas certamente deverá qualificar, tanto as políticas, planos e programas, quanto os projetos que deles derivam. E, portanto, poderá levar a licenciamentos com maior sentido de proteção ambiental, mais transparentes e previsíveis.41

Se não há processos estruturados para incorporação de temas socioambientais nas políticas/planos/programas setoriais, as iniciativas de abordagens mais estratégicas por parte dos órgãos ambientais também são escassas. O desenvolvimento de Zoneamentos Ecológico-Econômicos (ZEEs, instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente)42 tem andado lentamente. Alguns dos projetos de lei na Câmara Federal propõem a utilização de ZEEs como um dos pilares para a identificação de potencial impacto significativo e exigência de EIA nos licenciamentos, em particular os PL 3.729/2004 (substitutivo do Dep. Tripoli) e PL 1.546/2015.

Zoneamentos Ecológico-Econômico certamente forneceriam referências essenciais para identificação de potencial impacto significativo de atividades/empreendimentos (necessidade discutida em II acima), na definição do escopo de estudos ambientais e na própria avaliação de viabilidade daqueles. Entretanto, os ZEEs implicam processos técnicos, sociais e políticos complexos e representariam, muito além de orientação aos processos de licenciamento,43 processos de planejamento do desenvolvimento em bases sustentáveis e para formulação de melhores políticas setoriais. Zoneamentos mais simples (que, por exemplo, espacializassem variáveis como aquelas apresentadas no Anexo I) poderiam constituir bases importantes para o aprimoramento do licenciamento ambiental no país.

Ao contrário do processo na Câmara Federal, a proposta apresentada pela Abema e sendo discutido no âmbito do Conama trabalha marginalmente o desenvolvimento de ZEEs ou a sua utilização como referência para o licenciamento. A proposta original limita-se (art. 11, § 2.o) a abrir possibilidades de

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enquadramentos não definidos na norma (para definição dos estudos prévios e processo) aos órgãos licenciadores caso existam "(...) instrumentos estratégicos de planejamento e gestão ambiental, tais com o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE, Avaliação Ambiental Integrada e Avaliação Ambiental Estratégica(...)".44

Os Zoneamentos Ecológico-Econômico ou zoneamentos ambientais mais simples seriam também importantes como referência dentro do processo de descentralização do licenciamento, pois forneceriam um marco comum para a operação dos órgãos do Sisnama no Governo Federal, nos Estados e Municípios.

Espera-se ainda que as avaliações e esforços de planejamento em nível mais estratégico possam garantir maior espaço de participação social e direcionar a implantação de atividades/empreendimentos para alternativas locacionais e tecnológicas de menor impacto ambiental e social. 6 Conclusão: os elementos centrais da regulamentação do licenciamento

Apesar do grande foco na modificação ou aperfeiçoamento da regulamentação, a boa prática do licenciamento depende apenas parcialmente disto. Como já discutido, outros fatores centrais são a necessidade de modificação das práticas de planejamento setorial e de investimento na capacidade das instituições e nos instrumentos de planejamento do próprio setor de meio ambiente. Esta capacidade não diz respeito somente ao processo de emissão de licenças (onde recai a crônica e por vezes irracional demanda por celeridade), mas também para fiscalizar, monitorar a qualidade do meio ambiente e acompanhar os impactos reais e a operação das atividades/empreendimentos autorizados.

Ainda, o processo de descentralização reforça a necessidade da melhor organização do Sisnama. Sem o Sistema, assistiremos os esforços comuns serem enfraquecidos pela fragmentação crescente das estratégias ambientais no país. O Sistema implica regras comuns (como, por exemplo, as regras para definição de potencial impacto significativo como estabelecido na Constituição Federal), bases de informação compartilhadas, objetivos e bases programáticas comuns.

Como discutido ao longo do texto, consideramos que os elementos centrais do aprimoramento da regulamentação do licenciamento ambiental no Brasil incluem:

"# Definição de procedimento/metodologia robustos e operacionais para a identificação de potencial de impacto significativo. Isto implica ir além das clássicas tabelas de porte e potencial poluidor de atividades/empreendimentos e incluir o território e suas características socioambientais. Como proposto em alguns dos projetos de lei, isto poderia ser feito com o desenvolvimento dos ZEEs ou, como indicado anteriormente, através da atualização das tipologias da Res. 1/86 e o estabelecimento de processo de triagem para as tipologias não listadas;

# Obrigatoriedade de mecanismos que garantam acesso à informação e possibilidades concretas de participação informada, tanto ao processo prévio, quanto na fase de operação dos empreendimentos. Ainda, a necessidade de estabelecer claramente os casos de obrigatoriedade para realização consultas e audiências públicas e sanções para o descumprimento;

# Regras claras para a relação entre órgão licenciador e órgãos intervenientes, em particular a necessidade de consideração vinculante dos pareceres dos órgãos intervenientes especializados;

# A obrigatoriedade de avaliações ambientais para políticas/planos/programas (a AAE tem sido o instrumento proposto) e investimentos no planejamento territorial (através de ZEEs ou zoneamentos ambientais de menor complexidade). Mesmo que estes aspectos não façam diretamente parte da regulamentação do licenciamento, eles são essenciais para sua efetividade. Além do mais, algumas das propostas de regulamentação propõem diretamente o uso dos ZEEs como parte da metodologia para identificação da significância dos impactos ambientais e, portanto, para definição dos estudos prévios e da 'arquitetura' de diferentes processos de licenciamento".

Por fim, é importante chamar a atenção para dois aspectos. Primeiro, a necessidade de concertação dos esforços legislativos que hoje operam em paralelo, ignorando-se mutuamente, em particular aqueles envolvendo a Câmara Federal e o Conama. Diante da importância do tema, é preciso estabelecer um processo amplo de discussão que possa, inclusive, produzir consenso sobre os

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papéis da Câmara e do Conama frente a necessidade de aprimoramento das regras de licenciamento. Segundo, e mesmo que se compreendam as dificuldades porque passam os órgãos licenciadores, não parece razoável admitir-se que a mudança nas regras esteja centrada na necessidade de contornar as dificuldades dos órgãos licenciadores. Como destacamos no início, é preciso investir na capacidade destas instituições. Entretanto, o aprimoramento das regras deve estar baseado na correção das limitações das regras existentes e identificadas ao longo das últimas décadas. 7 Bibliografia

ABEMA - Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil. 2013. Disponível em: [www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Livro_Relatorio_Final_2.pdf]. Acesso em: 19.04.2016.

ABRAMPA - Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente. Nota pública. Fev. 2016. Disponível em: [http://abrampa.org.br/noticias_listar.php?idNoticia="146]." Acesso em: 19.04.2016.

BANCO MUNDIAL. Relatório 40.995-BR. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate. Escritório do Banco Mundial no Brasil. 28.03.2008. Disponível em: [www.abce.org.br/downloads/Licenciamento_Ambiental_de_Empreendimentos_BID.pdf]. Acesso em: 19.04.2016.

BRASIL - Agência Nacional de Transportes Terrestres. Res. 3.705, de 10.08.2011. Disponível em: [www.antt.gov.br/html/objects/_downloadblob.php?cod_blob="14256]."

BRASIL - Projetos de Lei 3.729/2004, 5.716/2013, 8.062/2014, 1.546/2015 (Câmara de Deputados), 602/2015, 603/2015 e 654/2015 (Senado Federal).

CNI. Proposta da indústria para o aprimoramento do licenciamento ambiental no Brasil. Brasília, 2014. Disponível em: [http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_24/2014/07/22/468/V24_Licenciamentoambiental_web.pdf]. Acesso em: 19.04.2016.

CONAMA. Proposta de Resolução Conama que dispõe sobre critérios e diretrizes para o licenciamento. GT Licenciamento.

CONAMA. Consulta pública à proposta da Abema de alteração no licenciamento ambiental. Disponível em: [www.mma.gov.br/port/conama/processos/1C237C1B/Consulta_Publica_RESULTADO.pdf]. Acesso em: 19.04.2016.

DUARTE C.G.; DIBO A.P.A; SIQUEIRA-GAY J.; SÁNCHEZ L. E. Licenciamento e avaliação de impacto ambiental no Brasil: Percepção dos profissionais da área: apresentação. São Paulo, 2016. Disponível em: [http://pesquisa-aia-blogspot.com.br].

FVG. Direito SP e projetos. Seminário Licenciamento Ambiental e Segurança Jurídica. Visão contemporânea da Magistratura e do Ministério Público. Disponível em: [www.youtube.com/watch?v="N1MIWR4KO18]." Acesso em: 19.04.2016.

Instituto Socioambiental. Nota técnico-jurídica: minuta de resolução Conama sobre licenciamento ambiental. Brasília, 05.04.2016. Disponível em: [www.socioambiental.org/sites/blog.socioambiental.org/files/nsa/arquivos/nota_tecnico-juridica_-_licenciamento_ambiental_-_isa_ Acesso em: 19.04.2016.

Manifesto pela ética, qualidade técnica e participação social no licenciamento ambiental brasileiro. Disponível em: [www.proam.org.br/acontecimento.asp?ID="127]." Acesso em: 19.04.2016.

SCABIN, Flavia S. e outros. Judicialização de grandes empreendimentos no Brasil uma visão sobre os impactos da instalação de usinas hidrelétricas em populações locais na Amazônia. R. Pós Ci.

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Soc. vol.11, n. 22, jul.-dez. 2014.

SILVA, N. L. A. Avaliação rápida de projetos de lei sobre licenciamento ambiental e proposições para aprimoramento, 2015. p. 32, mimeo. 8 Anexo

Anexo I - Exemplo de questionário de triagem para identificação de potencial de impacto ambiental significativo.45

Questionário para triagem de EIA

Primeira Etapa Considere as seguintes questões para avaliar a possibilidade do projeto implicar

impactos significativos Responda "?" se você não tiver resposta clara. Assinale apenas uma opção por questão e depois vá para a Segunda Etapa. Solicite o apoio de apoio de especialistas se disponíveis.

Sim ? Não

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1 O projeto afetará

áreas protegidas ou outras áreas classificadas como vulneráveis/frágeis ou de relevante interesse ambiental? Áreas prioritárias para proteção da biodiversidade Supressão de vegetação de Mata Atlântica em estágio primário ou secundário avançado de conservação Em zonas de amortecimento de unidades de conservação de proteção integral, adotando-se o limite de 3 km (três quilômetros) a partir do limite da unidade de conservação, cuja zona de amortecimento não esteja ainda estabelecida Afetação direta em cavidades naturais subterrâneas de relevância máxima Sítios de reprodução, alimentação e descanso identificados nas rotas de aves migratórias Áreas reconhecidas de ocorrência de espécies de fauna endêmicas ou ameaçadas de extinção, conforme listas oficiais Formações dunares, planícies fluviais e de deflação, mangues e demais áreas úmidas Na Zona Costeira e

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implicar alterações significativas das suas características naturais, conforme dispõe a Lei 7.661, de 16.05.1988 (...) 2 O projeto afetará

ecossistemas, tais como recifes de coral e manguezais, de forma significativa? Note que isto pode levar ao enfraquecimento da resiliência dos ecossistemas aos efeitos da variabilidade e mudanças climáticas 3 O projeto afetará,

atrairá ou deslocará população ou atividades econômicas significativas? Em locais em que venham a gerar impactos socioculturais diretos que impliquem inviabilização de comunidades ou sua completa remoção Interferência direta ou indireta em Terras Indígenas Interferência direta ou indireta em Comunidades Quilombolas 4 O projeto

demandará a aquisição ou conversão significativas de áreas com importância para serviços ambientais? 5 O projeto

demandará (durante ou após a implementação)

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quantidades significativas de água, energia, materiais ou outros recursos naturais? Note que a disponibilidade, produtividade ou regeneração destes recursos podem ser ameaçados pelos efeitos das mudanças climáticas. 6 O projeto

provavelmente resultará na produção de quantidades significativas de resíduos? Especialmente perigosos ou tóxicos? 7 O projeto produzirá

quantidades significativas de efluentes ou poluentes atmosféricos, incluindo gases do efeito estufa? 8 O projeto afetará

importantes corpos d'água ou afetará significativamente regimes hídricos? 9 O projeto se

localizará em área onde pode afetar significativamente águas superficiais ou subterrâneas (em quantidade ou qualidade)? Note que isto pode aumentar a vulnerabilidade local para os possíveis efeitos combinados de mudanças climáticas e outras pressões. 10 O projeto trará

demanda significativa de infraestrutura e serviços para

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acomodar a força de trabalho (durante ou após a construção)? 11 O projeto

demandará uso significativo de fertilizantes, pesticidas ou outros produtos químicos? 12 O projeto

demandará a introdução de espécies geneticamente modificadas ou espécies exóticas? 13 O projeto

promoverá novos assentamentos populacionais? Note que estes assentamentos podem ser localizados em áreas particularmente expostas a desastres relacionados ao clima como áreas sujeitas a inundações ou áreas costeiras sujeitas ao aumento do nível do mar e outras consequências. 14 O projeto será

localizado em área densamente ocupada e provavelmente produzirá perturbações significativas como poluição do ar, ruídos, vibrações ou cheiros? 15 O projeto

provavelmente causará erosão ou degradação do solo importante, considerando suas atividades e sua localização em encosta acentuada ou em solos

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vulneráveis? Note que isto pode levar ao aumento da vulnerabilidade local ao possível efeito combinado das mudanças climáticas e outras pressões. 16 O projeto será

localizado próximo ou dentro de um sítio de importância cênica ou cultural? Patrimônio histórico e cultural - impactos em bens culturais acautelados

Segunda Etapa A resposta foi não para

todas as questões (blocos à direita)?

Sim O projeto não precisa de

EIA Não Vá para a Etapa 3

Terceira Etapa Nesta etapa é possível

identificar medidas ou mudanças no desenho do projeto para que todas as respostas sejam não? Considere oportunidades de mitigar os impactos negativos do projeto e/ou aumentar seus impactos positivos. Note que isto pode incluir impactos em termos de emissões de gases do efeito estufa e oportunidades com respeito à absorção e carbono.

Sim O projeto não precisa de

EIA Não Vá para a Etapa 4

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Quarta Etapa Considerando o número

de caixas assinaladas no bloco à direita (não), a escala do projeto (quão próximo ele está da categoria A), e a esperada severidade do potencial de impactos significativos, pode-se considerar que abordar estas questões na formulação do projeto será suficiente?

Sim O projeto não precisa de

EIA, mas os aspectos ambientais devem ser considerados no desenho do projeto Não O projeto necessita de

EIA (deve ser considerado como categoria A)

1 SCABIN, F. Desafios e oportunidades para o aprimoramento dos Sistemas de Licenciamento Ambiental no Brasil: Uma análise jurídico institucional. Escola de Direito de São Paulo, 2014, [http://avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Fl%C3%A1via-Silva-Scabin.pdf]. Acesso em: 18.04.2016 e o Seminário realizado pela FGV (transmitido ao vivo em 22.08.2014) e disponível no canal You Tube: [www.youtube.com/watch?v=N1MIWR4KO18].

2 DUARTE, C. G; DIBO, A. P. A.; SIQUEIRA-GAY, J.; SÁNCHEZ, L. E. Licenciamento e avaliação de impacto ambiental no Brasil: Percepção dos profissionais da área: apresentação. São Paulo, 2016. Disponível em: [http://pesquisa-aia.blogspot.com.br]. Acesso em: 19.04.2016.

3 ABEMA. Novas propostas para o Licenciamento Ambiental no Brasil, 2013. Disponível em: [www.mma.gov.br/port/conama/reuniao/dir1641/Livro_Relatorio_Final_2.pdf]. Acesso em: 09.03.2016.

4 CNI. Propostas da Indústria para o aprimoramento do Licenciamento Ambiental, 2013, [www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00003693.pdf]. Acesso em: 09.03.2016.

5 Por exemplo, os Projetos de Lei 8.062/2014, 1.546/2015 e o Substitutivo ao PL 3.729/2004 apresentado pelo Deputado Ricardo Tripoli em setembro de 2015 (entre tantos outros).

6 Projetos de Lei 602/2015, 603/2015 e, em especial, o PL 654/2015, que propõe rito sumário para empreendimentos de infraestrutura de grande complexidade e impacto socioambiental.

7 Neste momento, o Conama discute a proposta apresentada pela Abema. A proposta de resolução está disponível em: [www.mma.gov.br/port/conama/processos/1C237C1B/PropResol_Rev237e01_1oGT%20(2).pdf]. Acesso em: 02.04.2016.

8 Para um estudo comparativo dos projetos de lei que tramitam na Câmara Federal, ver "SILVA, N.L.A. Avaliação rápida de projetos de lei sobre Licenciamento Ambiental e proposições para aprimoramento, 2015, p. 32, mimeo. A análise inclui os principais projetos de lei apresentados até o mês de agosto de 2015.

9 Em 13.04.2016 entrou em discussão outro substitutivo ao PL 3.729/2004, de relatoria do Dep. Mauro Pereira (relator na Comissão de Finanças e Tributação) que retoma o substitutivo aprovado na Comissão e Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) no ano de 2014. Este substitutivo é baseado no PL 8.062/2014 apresentado pelo Dep. Alceu Moreira.

10 A regulamentação federal deve considerar que o licenciamento hoje no Brasil envolve desde os grandes projetos de infraestrutura relacionados a planos e programas federais e estaduais até as pequenas atividades de impacto local licenciadas no nível municipal. Regras, critérios e procedimentos técnicos e capacidades das instituições precisam guardar proporcionalidade com as

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diferentes características do que está sendo licenciado.

11 Em geral, os projetos de lei apresentados na Câmara Federal que tratam a definição do potencial de impacto significativo o fazem de duas maneiras: (a) definem dentro do próprio projeto de lei critérios e metodologia com possibilidade de complementação pelo Conama e por entes da federação; ou (b) remetem a definição de critérios e metodologia para o Conama e entes da Federação (ou órgãos licenciadores). Para mais detalhes, ver nota 4.

12 A consideração inicial consistente das características socioambientais das áreas propostas para localização e operação de empreendimentos e atividades é também essencial para qualificação de vários outros aspectos apontados como insuficientes na aplicação do licenciamento, como, por exemplo, a elaboração dos Termos de Referência e do escopo dos estudos ambientais prévios.

13 Nunca é demais chamar a atenção para a diferença entre os conceitos de potencial poluidor (característica da atividade/empreendimento sendo licenciado) e potencial de impacto ambiental (grau de impacto sobre o ambiente e que necessita da consideração deste). A proposta sendo discutida no Conama é típica ao estabelecer, sem o necessário rigor conceitual, potencial poluidor e porte de atividades/empreendimentos como critérios para exigência de EIA. Isto significa dizer que apenas as características das atividades/empreendimentos (suspensas, desligadas do território em que são propostas) definiriam "potencial de impacto ambiental" (o critério da Constituição Federal). O que é claramente incorreto.

14 Ver, em particular, o substitutivo do Deputado Ricardo Tripoli ao PL 3.729/2015 e o PL 1.546/2015.

15 O Grupo de Trabalho do Conama para revisão das Resoluções 1/86 e 237/97 vem alterando a proposta original da ABEMA, mas, no atual estágio dos trabalhos (após a sua quarta reunião) mantém a ideia de definição da exigência de EIA pelos Estados e limita a metodologia para identificação da exigência de EIA nas variáveis tradicionais de porte e potencial poluidor (características dos empreendimentos e atividades) deixando as variáveis ambientais de fora ou em plano marginal.

16 A Res. Conama 462/14 sobre licenciamento de parques eólicos é um exemplo de tal abordagem. Apesar de classificar os empreendimentos eólicos como de baixo potencial poluidor, lista tipologias ambientais para os quais a localização de parques eólicos sempre dependerá de licenciamento com elaboração de EIA. Ela distingue, portanto, claramente os conceitos de Potencial Poluidor e Potencial de Impacto Ambiental.

17 Princípio da publicidade como princípio de direito público, arts. 37 e 225, §. 1.o, IV, ambos da CF/1988 (LGL19883).

18 Que também tem como origem o princípio 10 da Declaração do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento, Rio-92.

19 Secretariada pela Cepal, o documento preliminar já está em fase de negociação. O documento preliminar está disponível em: [http://negociacionp10.cepal.org/3/es/documentos] Acesso em: 19.04.2016. Terceira rodada de negociações 5-8.04.2016, em Montevidéu.

20 Como a Lei de Acesso à Informação Ambiental (Lei 10.650/2003), Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), Decreto sobre a Política Nacional de Participação Social (Dec. 8.243/2014). Além da legislação ambiental, se prevê o acesso à informação e a participação nas seguintes leis: Política Nacional de Meio Ambiente, Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei de Recursos Hídricos, Saneamento Básico, Gestão de Florestas Públicas, Sistema Nacional de Unidades de Conservação e Política Nacional de Mudança Climática.

21 Conferir 3.o Plano de Ação do Brasil na OGP (parceria para o governo aberto). Disponível em: [www.governoaberto.cgu.gov.br/noticias/2016/conheca-os-temas-e-o-calendario-das-oficinas-de-cocriacao]. Acesso em: 30.03.2016.

22 Substitutivo aos PLs. 3.729/2004 e outros, Dep. Trípoli e Mauro Pereira; 8.062/2014, Dep. Alceu

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Moreira; 1.546/2015, Sen. Ronaldo Benedet; 602/2015, 603/2015 e 654/2015, Senado Federal.

23 A proposta de resolução está disponível em: [www.mma.gov.br/port/conama/processos/1C237C1B/PropResol_Rev237e01_1oGT%20(2).pdf]. Acesso em: 02.04.2016.

24 [www.mma.gov.br/port/conama/processos/1C237C1B/Consulta_Publica_RESULTADO.pdf]. Acesso em: 19.04.2016.

25 Entre 4 e 14.02.2016, apenas quatro dias úteis, considerando o feriado de carnaval.

26 Proam, ISA, Mira-Serra, Funai, Ministério Público Federal, Ministério Público de São Paulo, Abrampa, Instituto o Direito por um Planeta Verde e outros. O Ministério Público Federal e dos Estados, por sua vez, iniciaram uma série de audiências públicas sobre a matéria: Ministério Público do RS- CEAF, 09.12.2015; audiência pública Ministério Público Federal e MPSP, 08.03.2016; audiência pública MPRS e MPF, 11.04.2016; audiência pública MPF e MPBA, 25.04.2016. A bancada ambientalista que integrava o GT, tecendo críticas à condução do processo, à transparência e ao próprio mérito da proposta deliberou por retirar-se do GT, lançando manifesto.

27 Assim, discutir a proposta de resolução, sem saber se tal ou qual atividade será submetida a um determinado tipo de licenciamento, se será objeto de EIA/Rima ou não, prejudica a totalidade da discussão, que se circunscreve a questões conceituais e procedimentais. Ora, o critério essencial para o enquadramento deriva da inserção das tipologias nas classes. Se não se conhece as tipologias não se pode aquilatar a suficiência da prevenção, mitigação e compensação de impactos que é o objetivo central do licenciamento. Em outras palavras, se a proposta de resolução classifica as obras e empreendimentos em um tipo de licenciamento, exigindo ou não o EIA, a tipologia necessariamente há de integrar a resolução, sob pena de uma discussão vazia. Parece evidente que a consulta pública, também por esse motivo, não cumpriu sua finalidade.

28 [www.antt.gov.br/index.php/content/view/4705/Resolucao_n__3705.html]. Acesso em: 19.04.2016.

29 Nesse sentido, Nota Técnico-Jurídica: Minuta de Resolução Conama sobre Licenciamento Ambiental. Instituto Socioambiental, Brasília 05.04.2016, p. 25. Disponível em: [www.socioambiental.org/sites/blog.socioambiental.org/files/nsa/arquivos/nota_tecnico-juridica_-_licenciamento_ambiental_-_isa_ Acesso em: 06.04.2016.

30 Art. 19.

31 Art. 27, § 4.o, Substitutivo ao PL 3.729/2004

32 Nesse sentido, ISA, op. cit. p. 21,

33 Art. 29 e incisos.

34 Há ainda a proposição de audiências virtuais, como no caso do PL 1.546/2015, ou a proposição de listagem de documentos que devem ser disponibilizados "sempre que viável" na Internet, no caso do PL 3.729/2004 (Substitutivo Tripoli), ou de uma série de consultas que vão desde a elaboração dos termos de referência para os estudos ambientais até a aprovação dos mesmos, como no PL 5.716/2013. Para mais detalhes ver "Silva, N.L.A. Avaliação rápida de projetos de lei sobre Licenciamento Ambiental e proposições para aprimoramento, 2015, p. 32 mimeo".

35 Art. 225, § 1.o, IV - a que se dará publicidade.

36 Quando solicitada pelo Ministério Público, entidade civil ou cinquenta ou mais cidadãos (art. 2.o da Res. 9/87 do Conama. Sua não realização, nessas hipóteses, invalida a licença (§ 2.o do art. 2.o).

37 Res. Conama 9/87.

38 Sobre o assunto, consultar a Res. 3.705, de 10.08.2011, da Agência Nacional de Transportes - ANTT. Disponível em: [www.antt.gov.br/html/objects/_downloadblob.php?cod_blob="14256]." Acesso

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em: 30.03.2016.

39 Não há consenso sobre o melhor tratamento dos temas sociais dentro do processo de licenciamento. Muitos têm chamado a atenção para "excessos" cometidos a título de medidas compensatórias e que muitas destas medidas não guardam relação com impactos "ambientais". Nesse sentido, verificar o debate ocorrido no Seminário Licenciamento Ambiental e Segurança Jurídica, organizado pela FGV Projetos e FGV Direito/SP, onde se propôs separar a questão social da ambiental, discutindo as primeiras em outro foro. Disponível em: [www.youtube.com/watch?v="N1MIWR4KO18]." Acesso em: 19.04.2016.

40 PL 5.716/2013, PL 1.546/2015 e PL 3.729/2004.

41 A incorporação de dos temas socioambientais em níveis mais estratégicos tende também a aumentar a possibilidade de prevenção de conflitos e impactos socioambientais negativos e, através de melhores projetos, diminuir a necessidade de mitigações e compensações.

42 Lei 6.938/1981 (art. 9.o, I), regulamentado pelo Dec. 4.297/2002.

43 Por exemplo, estabelecendo balizas importantes para iniciativas de planejamento em diversos setores e qualificando a própria elaboração de projetos a serem licenciados.

44 Mesmo mencionando o ZEE, a proposta da Abema, como discutido em II acima, exclui as características ambientais das áreas propostas para implantação de empreendimentos ou atividades dos procedimentos para identificação de potencial de impacto ambiental significativo (e consequente exigência de EIA).

45 Com base em "EuropAid, 2011, Guidelines on the Integration of Environment and Climate Change in Development Cooperation. Disponível em: [http://capacity4dev.ec.europa.eu/t-and-m-series/blog/guidelines-nr-4guidelines-integration-environment-and-climate-change-deve Acesso em: 31.10.2015, e em critérios propostos em Projetos de Lei e em resoluções do Conama.

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Fonte: por Nilvo Silva

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